Emergência Das Funções Autárquicas Ao Nível Da Educação
A Descentralização De Competências Para O
Poder Local Ao Nível Da Educação
A Aprovação De Uma Nova Lei de Base e a Territorialização das Políticas Educativas em Angola
Em Angola só em 2016 começou a surgir a expressão
descentralização das políticas educativas que incluem um vasto conjunto de
processos institucionais e administrativos destinados a aumentar a intervenção
local na provisão da educação. No entanto ainda que seja do estado angolano a
função de asseverar um sistema educativo público que proporcione a igualdade de
oportunidades, o princípio constitucional da descentralização democrática da
administração pública impõe a referência de atribuições e competências para as
autarquias locais, de acordo com a respectiva capacidade de realização.
A implementação da lei nº 13/01, de 31 de Dezembro, que
aprovou as Bases dos sistemas de ensino e contribui para o desenvolvimento dos
diferentes sectores da vida nacional.
Porém, ante o novo quadro constitucional e os novos
desafios de desenvolvimento incluindo a descentralização dos poderes do estado,
traduzidos em diferentes planos de garantir a inserção de Angola no contexto
regional e internacional, torna-se necessária a aprovação de uma nova lei de
Bases do sistema de educação e Ensino.
A aprovação de uma nova lei de Bases do sistema de Educação
e Ensino em Angola vai permitir a criação de condições mais adequadas para a aplicação
das políticas públicas que o governo angolano pretende adoptar com a
descentralização com o objectivo de continuar a assegurar, a incrementar e a
redinamizar o crescimento e o desenvolvimento económico e social do país, bem
como a adopção, o aperfeiçoamento ou a modificação de distintos instrumentos de
governação.
Desta feita o sistema de Educação e Ensino adaptado a
política de descentralização dos poderes deve reafirmar entre os seus
objectivos, a promoção do desenvolvimento humano nos Municípios, com base numa
educação e aprendizagem ao longo da vida para todos os indivíduos, que permitem
assegurar o aumento dos níveis de qualidade de ensino. Deve igualmente
contribuir de forma mais efectiva, para o empreendedorismo e para o
desenvolvimento científico, técnico e tecnológico de todos os sectores da vida
nacional.
A Territorialização das Políticas
Educativas deve ainda garantir a reafirmação da formação assente nos valores
patrióticos, cívicos, morais éticos e estéticos e a crescente dinamização do
emprego e da actividade económica, a consolidação do emprego e da actividade
económica, a consolidação da justiça social, do humanismo e da democracia
pluralista.
A presente lei deve possibilitar a implementação de medidas
que visam melhorar cada vez mais a organização, a funcionalidade e o desempenho
do Sistema de educação na descentralização bem como fortalecer a articulação
entre os diferentes subsistemas de ensino.
O objectivo estratégico do estado
angolano em promover a descentralização da educação
Como
tem sido reconhecido em Angola, as políticas públicas de educação condicionam a
forma como as escolas se organizam e influenciam as acções desenvolvidas pela
comunidade escolar. Em Angola, uma das políticas educativas que o estado
pretende implementar é a autonomia das escolas com o objectivo estratégico de
promover a descentralização da educação. O tipo de autonomia que se pretende
ver instituída prende-se mais com a hipótese de uma maior flexibilização do
currículo, mas, igualmente, um reforço dos dispositivos de controlo das
aprendizagens e dos resultados escolares como sugerido por Barroso, (2004).
Esta
flexibilização curricular, sugerido pela novo Lei nº 17/16 de 7 de Outubro
de bases do sistema
de educação de Angola no contexto de autonomia que é
outorgado às escolas, prevê que estas constituam algumas áreas curriculares de
forma livre, ainda que estejam sujeitas a um currículo centralmente definido. É
no espaço desta flexibilização que as escolas podem ter a possibilidade de
desenvolver medidas que promovam a redução das desigualdades tendo em conta os
alunos e o contexto em que se inserem. Assim, torna-se importante analisar a
acção do colectivo dos professores angolanos, enquanto agentes educativos, e da
administração escolar e educacional, de forma a perceber se a organização e o
desenvolvimento do currículo se norteiam por princípios democráticos e
igualitários, isto é, se estão a cooperar para a materialização da justiça
social.
Conforme Leite, (2005) “através
da educação é possível responder à diversidade profunda que existe na população
escolar, sendo que a resposta necessária não se centra apenas em reconhecer que
todos os seres humanos têm o direito à educação”. Acima de tudo, é preciso que
em Angola se encontre diferentes respostas educativas à diversidade profunda da
sociedade e das escolas. Neste cenário, e assente em princípios igualitários e
de justiça social, os Municípios que serão priorizados para autarquias não
necessariamente precisam ser os únicos a abranger no programa de territorialização das Políticas
Educativas para simplificar o combate aos
problemas de exclusão social e escolar, onde os actores locais adquirem um
papel fundamental.
É
tendo por referência esta política pública e os objectivos que a justificam que
consideramos essencial perceber se o que é enunciado está a ser concretizado –
nomeadamente no que diz respeito às condições que contribuem para que as
necessidades e características dos distintos grupos sociais que convivem na
sociedade angolana sejam respeitadas. Pretende-se igualmente conhecer como são
concretizados os processos que as escolas desenvolvem na procura de uma
melhoria educacional fundada na equidade social.
Tendo
como foco este objectivo, na primeira parte deste artigo dá-se conta da
fundamentação teórica que nos guia na análise da política pública expressa na
lei de base. A ela, deve-se seguir a apresentação de um estudo, na sua
componente empírica, num conjunto de especialistas do MED (Ministério da
educação). Este estudo de caso deve inclui a realização de entrevistas
semi-diretivas Directores Provinciais, Directores de escolas do 1º e 2º
Ciclo, coordenadores de disciplinas,
professores e até encarregados de educação nas dezoito Províncias do país e não
só Luanda visto que as realidades e circunstâncias variam de região a
região é a análise desse conjunto de
dados que nos permite tecer as interpretações e considerações que a leitura
deste dissertação apresenta.
A emergência dos territórios
educativos de intervenção prioritária em Angola
Na
Lei de Bases do Sistema Educativo angolano de 2001 (lei nº 13/2001 Dezembro) os
discursos relativos a questões da autonomia e descentralização escolar
começaram a ganhar terreno, tornando-se, na década de 2010, centrais nos
discursos educacionais e políticos, ao mesmo tempo que se foi difundindo o
apelo a uma organização da educação pública justificada por princípios de
qualidade, democracia e igualdade de oportunidades para os angolanos.
No
discurso legal dessa época, e tal como se pode constar pelo designado decreto
da autonomia escolar (Lei
nº 17/16 de 7 de Outubro de bases da educação) é
referido que “a autonomia das escolas e a descentralização constituem aspectos
fundamentais de uma nova organização da educação, com o objectivo de
concretizar na vida da escola a democratização, a igualdade de oportunidades e
a qualidade do serviço público de educação” (Preâmbulo). Esta lei de base veio
reforçar a importância da participação das famílias e das comunidades na
direcção estratégica dos estabelecimentos de ensino, ao mesmo tempo que passou
a atribuir a direcção das escolas a uma figura única – o/a Director/a – a
pretexto de se favorecer a constituição de lideranças fortes. Ou seja, é
enunciado que o governo de Angola visa “reforçar a autonomia Municipal e a
capacidade de intervenção dos órgãos de direcção das escolas para reforçar a
eficácia da execução das medidas de política educativa e da prestação do
serviço público de educação” mas, para
isso, é preciso recorrer-se a uma descentralização de poderes que Angola
pretende adoptar com a realização das eleições autárquicas em 2020.
Este
diploma legal, focado na autonomia das escolas do ensino de base 1º e 2º Ciclo
em Angola, abrem igualmente hipóteses para a celebração de contratos de
autonomia entre o Ministério da Educação e as escolas situação que em Angola
pode representar o início de uma ruptura do sistema centralizado existente
agora. Por sua vez, e neste enquadramento, os discursos políticos de
descentralização e de autonomia dos partidos na oposição em Angola fizeram
emergir a concepção dos professores como decisores curriculares e as escolas
como instituições com responsabilidades na adequação do currículo prescrito às
situações reais com que convivem.
Na linha de pensamento de
Priestley, (2010) e Ferreira, (2012),
os professores são, nestes discursos políticos, encarados como agentes de
mudança, em que através do conceito de agência
– entendido como a capacidade dos indivíduos para agirem reflexivamente dentro
das limitações impostas pelos seus ambientes sociais e materiais – se denota a
“qualidade” do envolvimento dos actores nos seus contextos relacionais, mas não
a “qualidade” dos próprios actores. No quadro desta última ideia, é importante
ter em conta a existência de diferenças entre autonomia e agência. Apesar dos discursos
centrados na autonomia das escolas poderem ser encarados como meio de as
libertar, permitindo a introdução de mudanças, a autonomia não significa
necessariamente agência.
Por
outras palavras, ser concedida autonomia aos professores em Angola não
significa obrigatoriamente que estes consigam atingir mudanças efectivas, uma
vez que se encontram condicionados pelo contexto em que se inserem e podem
simplesmente reproduzir padrões de comportamento devido a constrangimentos
relacionais ou institucionais. O que estamos, pois, a sustentar, é que é
importante ter presente conforme Ribeiro &
Machado, (2011) que esta relação se funda em contradições que não podem
ser ignoradas.
Referindo-nos
ao que acompanhou o discurso político de autonomia de escolas, promovidos pelo
SINPROF (Sindicato dos professores Angolanos) Este contrato é fundado em
objectivos e compromissos a cumprir por ambas as partes, isto é, tendo por base
os “deveres mútuos que visam melhorar as condições de realização do serviço
público de educação confiado às escolas, cujas dimensões abrangem o acesso à
escola, o sucesso dos alunos, a formação para a cidadania, os cuidados de apoio
e guarda, a organização e o funcionamento da escola, designadamente no que
respeita aos processos de participação interna e externa”.
As contradições no plano da descentralização
educativa
Apesar
das intencionalidades enunciadas, pelo Governo angolano e embora este diploma
acrescente alguma autonomia às escolas, percebe-se que nesta Lei nº 17/16 de 7 de Outubro
de bases da
educação não se avançou no plano da descentralização nem em soluções
reais que pudessem dotar e aprofundar a autonomia das escolas em Angola,
aumentando, contrariamente, as dúvidas e as inseguranças nos actores
educativos. Como é afirmado por Lima, (2000), uma
escola (mais) democrática é, por definição, uma escola mais autónoma, em graus
e extensão variáveis e sempre em processo. É através do processo de
democratização do governo das escolas, em direcção ao seu autogoverno, que
professores e alunos serão mais livres e responsáveis, tornando possível uma
educação comprometida com a "autonomia do ser dos educandos”
Para
a compreensão destas contradições, e recorrendo ainda a Barroso (2004), julgamos que a aplicação das
medidas de reforço da autonomia nas escolas públicas em Angola resultará de
diferentes processos, nomeadamente de: (1) uma estratégia política que combina
um discurso inovador inspirado nas propostas de modernização da gestão pública
e de territorialização das políticas educativas, com uma prática conservadora
baseada numa administração burocrática e centralizadora; (2) coexistência um
modelo de coordenação e controlo baseado na "obrigação de meios" para
um outro, baseado na "obrigação de resultados"; (3) emergência ou
desenvolvimento de estruturas intermédias de coordenação (serviços
desconcentrados do Ministério da Educação, ou agências locais) que,
supostamente, deveriam apoiar as escolas no processo de devolução de
competências resultante do "reforço da sua autonomia" e que acabam
por assumir um apertado controlo da sua execução.
Para
Leite, (2005) a autonomia aprende-se e
não pode ser construída sem ter em conta outras dimensões que fazem parte de um
processo mais global que é o de territorialização das políticas educativas, não
podendo ser constituída como um fim em si mesma, mas como um meio para as
escolas melhorarem o serviço público de educação.
Neste
sentido, a autonomia das escolas é, por um lado, uma antítese de toda uma
prática que deve caracterizar o sistema educativo Angolano, onde o Estado
desempenhava um papel uniformizador e, por outro lado, uma ficção necessária ao
funcionamento democrático da organização escolar pelo facto de “que raramente
ultrapassou o discurso político e a sua aplicação esteve sempre longe da
concretização efectiva das suas melhores expectativas. Mas ela tem sido uma
"ficção necessária" porque é impossível imaginar o funcionamento
democrático da organização do sistema educativo angolano e a sua adaptação à
especificidade dos seus alunos e das suas comunidades de pertença, sem
reconhecer às escolas, isto é, aos seus actores e aos seus órgãos de governo,
uma efectiva capacidade de definirem normas, regras e tomarem decisões
próprias, em diferentes domínios políticos, administrativos, financeiros e
pedagógicos.
O plano da descentralização educativa versus
prevenção ao abandono escolar em Angola
De
acordo com o Governo de angola, a ideia
da descentralização de poderes será implementando com a perspectiva de
desenvolver escolas que se localizam em territórios nacionais económica e
socialmente desfavorecidos, sinalizados por situações de pobreza e exclusão
social e onde se registam manifestações de violência, indisciplina, abandono e
insucesso escolares. Consequentemente, os principais objectivos deste programa
focam-se na prevenção e redução do abandono escolar precoce e do absentismo, na
redução da indisciplina e na promoção do sucesso educativo em Angola. Em linhas
gerais, a leia de base do Ministério da Educação Lei nº 17/16 de 7 de Outubro
tenciona diligenciar a inovação, através da identificação e sinalização de
problemas locais e da procura de soluções para os mesmos.
Para
que isto seja possível, o MED deve apostar na monitorização e na avaliação dos
projectos e das metas com que cada Direcção Provincial se compromete e partir
da crença que a atribuição de maiores responsabilidades aos agentes educativos
Municipais constituirá um meio para resolver os problemas com que o sistema
educativo se confronta. Em contrapartida, a descentralização de poder educativo
deve permitir a existência de recursos humanos acrescidos, sendo um deles a possibilidade
de serem acompanhados por um especialista na área da educação. Este
especialista, normalmente um académico do ensino superior, terá como principal
função auxiliar na construção de um plano de melhoria do sistema de ensino
angolano – que se pretende que identifique os pontos críticos, estabeleça um
plano de acção e as metas a atingir – bem como na sua organização,
monitorização e avaliação.
Para além disto, são atribuídas verbas às
escolas do 2º ciclo do ensino Secundário para, de acordo com o levantamento de
necessidades que é realizado, financiarem formação que permita capacitar os
seus recursos humanos e melhorar a implementação do seu plano de melhoria. A
relação escola-família-comunidade deve obrigatoriamente ser igualmente um dos
pilares de intervenção do programa. Para isso, o programa deve prever a
constituição de equipas multidisciplinares que envolvem técnicos - como, por
exemplo, psicólogos e técnicos de serviço social - professores e,
fortuitamente, funcionários da escola que não sejam docentes. Estas equipas
devem desenvolver um trabalho de proximidade junto dos alunos e das respectivas
famílias, com vista à resolução dos problemas diagnosticados e que estão
normalmente relacionados com a indisciplina, o absentismo e o abandono escolar precoce.
Como
sustenta Bolívar, (2003), em ideia que
corroboramos, “o núcleo da mudança educativa situa-se, não a nível micro da
sala de aula, nem a nível macro da estrutura do sistema, mas no nível
intermédio que são as condições organizacionais do estabelecimento de ensino”.
Assim, podemos similarmente epilogar que a descentralização do ensino em Angola
passa pela construção colectiva dos currículos, em que é importante que os
critérios de sucesso sejam coerentes e sobretudo que dêem prioridade às aprendizagens
essenciais e duráveis, opondo-se à incorporação de desempenhos facilmente
mensuráveis. Ou seja, e como se depreende, são contrariados processos focados
numa aprendizagem limitada à memorização, na lógica de uma pedagogia bancária
que considera os saberes e as competências como aquisições isoladas, a serem
trabalhadas e avaliadas uma após a outra.
Também
Young, (2010) chama a atenção para o
facto de que tendências de actuações demasiado conservadoras e instrumentais
reduzem e substituem a autonomia das instituições educativas e a sua
responsabilidade profissional pela manutenção ou subida dos seus próprios
padrões de qualidade, ou seja, 
“(…)
a combinação da regulação, das metas quantitativas e dos financiamentos
estritos associados à emergência do modelo da “entrega de produtos” na educação
pública significa que a especificidade daquilo que deve ser uma instituição
educativa está a ser, progressivamente, reduzida: a prioridade dominante passa
a ser a concretização de metas e a obtenção de resultados – não a reflexão
sobre que metas são essas e como de alcançam” (Young, 2010, p. 207).
Como
lembra Perrenoud, (2003), na
descentralização, as finalidades da escola e os critérios de sucesso são
escolhas políticas, às quais professores e pesquisadores se devem submeter,
mas, ainda assim, estes necessitam de favorecer pedagogias activas e
diferenciadas, que, acrescentamos nós, sejam capazes de promover situações de
maior justiça curricular. O mesmo acontece em Angola algumas leis são implementadas
só por ordens superiores mesmo que estejam legisladas, porém gerir e executar
processos que possibilitam a concretização e aplicação de políticas públicas
podem exigir lidar com tensões, conflitos e desafios, equilíbrios entre as
resistências individuais e institucionais que implicam negociações e pressões
decorrentes das políticas públicas. É necessário também que as direcções das
escolas públicas manifestem a vontade de colocar em prática o que está planeado
para a descentralização, atendendo às características do local, dos seus
membros e numa lógica de negociação e não de imposição, ou seja, do trabalho
cooperativo com toda a comunidade educativa.
Face ao exposto, o estudo que aqui se apresenta pretendeu
perceber o sistema da educação em Angola: desafios no quadro da desconcentração
e perceber quais serão os desafios do MED na luta contra as desigualdades e no
combate ao insucesso escolar, de modo a analisar possibilidades e limites de
processos que apontam para a justiça curricular. como já referimos, orienta-nos
a ideia de que, para isso, é necessário configurar e desenvolver um currículo
escolar que coloque a sua prioridade educativa ao serviço de uma pedagogia
diferenciada, capaz de ter em atenção os distintos contextos, situações e os
alunos reais que o vivem, aspectos que serão tidos em atenção na componente
empírica do estudo. assim, consideramos fundamental perceber que condições
contribuem para que as necessidades dos distintos grupos sociais que convivem
na sociedade angolana sejam respeitadas numa óptica de justiça social e
curricular, essenciais para a construção de uma escola descentralizada. como
refere (Barbosa, 2006),
“é
verdade que não se pode esperar tudo da educação. Mas esta, pressionada pela
progressiva afirmação das diferenças culturais num mundo que nos expõe cada vez
mais aos valores de outras culturas, de outros povos e de outras gentes, vê-se
na contingência de afrontar o desafio que isso coloca, um pouco à maneira do
que acontece em outras áreas de interacção social - ali onde a autoridade
cultural do “outro” nos interroga e nos interpela” (Barbosa, 2006, p.15).
É
no quadro destas concepções de educação que se torna fundamental perceber a
importância do papel social da educação e o contributo que o exercício de uma
cidadania e de uma participação activa podem ter para a sobrevivência da
democracia em Angola. Tal como sustenta Arnot,
(2009), à educação compete a função de criar e formar cidadãos e às
escolas a função de repensar os seus vínculos, ou, como afirma Barbosa (2006,
p. 68): “a aprendizagem da cidadania democrática (…) desempenha um papel
estratégico insubstituível na formação de cidadãos”. Isto é, considera-se que a
educação pode assumir-se como uma resposta local que parece necessária não só
para evitar o definhamento de cidadania, como também para fortalecer a
democracia. Aliás, no que às escolas diz respeito, fundamental pensá-la como um
espaço de interacção entre crianças, jovens e adultos, inevitavelmente
diferentes e diversos e, por isso, esta deve propiciar a integração dos membros
da comunidade escolar, promovendo a qualidade das suas relações, ao mesmo tempo
que valoriza e legitima a expressão da diversidade e do pluralismo.
5.4 A Descentralização e a construção de uma Política Educativa Local em Angola
Numa concepção de democracia participativa o poder político
central é entendido como agente regulador da iniciativa local, à qual é
reconhecida a legitimidade própria para intervir nos processos educativos
integrando-os numa política educativa local. Esta concepção implica o
alargamento da auto-regulação local e o desenvolvimento de modalidades de
regulação como as parcerias, contratos de desenvolvimento, protocolos e acordos
de colaboração
Sabemos que a educação é um processo
planificado e sistematizado de ensino e aprendizagem, que tem por objectivo
preparar de forma integral o individuo opara as exigências da vida individual e
colectiva.
O Projecto Educativo Local
Canário (1999) considera que a pertinência do projecto
educativo local que pode ser definido como “o instrumento de realização de uma
política educativa local que articula as ofertas educativas existentes, os
serviços sociais com os serviços educativos, promove a gestão integrada dos
recursos e insere a intervenção educativa numa perspectiva de desenvolvimento
da comunidade” é justificada uma vez que a “política educativa local é parte
integrante de uma política de desenvolvimento local que promova a qualidade de
vida”.
As potencialidades e as vulnerabilidades do
Programa
Em termos de vulnerabilidades, os autores salientam a possibilidade de híper escolarização da vida das crianças, a gestão burocrática do projecto, a desqualificação profissional e social dos educadores e professores envolvidos, o facto de colocar em causa a monodocência enquanto modalidade de organização do trabalho dos professores do 1.º Ciclo do Ensino Básico, bem como, de contribuir para o alargamento do tempo de educação formal.
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